“信访” 这两个字很有特点，“信”字是由“人”和“言”组成的，“访”字是“言”字旁加个“方”字，也就是说党和政府设立信访局，就是要给老百姓提供一个讲话的地方，而且是讲那些难以解决问题的话的地方。

    5月1日，国务院颁布实施《信访条例》届满五年。

第一部信访条例在1995年制订，十年之后的2005年，在信访高峰期国务院重新修订了《信访条例》。但是现在，越来越多的基层信访工作者坦言，《信访条例》中的若干规定已经滞后于现实，那些不合时宜的条例正在困扰着信访官员。

全 国人大代表、江苏宿迁市信访局长申湘琴已经连续三年在全国两会上建言“信访立法”，另一位全国人大代表、江西省信访局长魏旋君也发出了同样的呼声，但是得 到的回复却不容乐观。一部有着法律效力的《信访条例》为什么在实施不到五年之后，就让执行者们异口同声地呼吁“修法”呢？

关 于《信访条例》要否修改，或者信访要否立法的问题，正在成为基层信访部门和专家学者们争议的焦点。之前中央党校与国家信访局举办的一次学术交流会上，就出 现了对于信访制度是否应该取消的尖锐争论，而信访制度该往何处走的问题也让与会专家争论不休。信访不信法，一个不容回避的现实就是，正是因为不信法才衍生 出信访制度，而涉法涉诉问题正是信访立法中最难以逾越的难题。

在 立法仍存悬疑的时候，各地的信访工作出现了一些新的变化。北方出现了沈阳模式，南方出现了江苏模式，南北两种不同的模式正在对新的信访体例形成实质影响。 沈阳开始设立“群众工作部”，学习沈阳经验的山西也推出了“社会工作部”，这个设立在党委机关下的部门其实人员并无变化，“一套人马，两块牌子”在信访部 门可能很快会成为常态。在信访局长逐渐高配之后，再增加一块牌子，其实质是使信访部门的权力逐渐由虚权变为“实权”。在江苏淮安，则采取了另外一种方法， 即把权力下放到基层，所有的问题都在发生的地方解决。他们把信访的每一个步骤都公布在阳光下，给基层接通了一个窗口，让信访者在基层就可以直接视频到任何 一个实权部门。

信 访体系在基层的这些变化，是自下而上的革命，还是摸着石头过河的权宜之举，现在尚不清晰。但是，每一种变化都有可能催生新的事物，这种变化无论会否倒致信 访第三次修法，抑或会催生信访体系新的权力制衡，都会促使当下的社会生活发生渐变，随着时间的迁移这种改变将显现出其最终的影响。

三城市信访新路探索

信访局应该更名为信访服务管理局，还是应该在信访局之上再设立群众权益保障和投诉受理工作部，地方信访部门正在尝试不同的路径来解决信访难题

信访求变的信号越来越强烈了。

变化来自地方，4月7日，沈阳成立群众权益保障和投诉受理工作部；4月17日，山西省亦高调宣布设立社会工作部。值得注意的是，上述部门都直接隶属于当地党委直管部门，且在配置后形成的是与信访局“一个部门，两块牌子”的格局。

在 大部制甚嚣尘上之际，新部门着重要解决的是此前信访部门没有行政处置权的尴尬，江苏宿迁市信访局长申湘琴说，很多时候信访局长必须靠自己的人脉来解决实际 问题。信访高涨让各地政府大为头痛，信访部门由之前的“接待部门”转向“办事部门”的一个变化是：信访局长开始调高行政职位。2000年前后市一级的信访 局长们大都开始兼任市委或市政府副秘书长，及至2003年，国家信访局长王学军兼任国务院副秘书长。从上至下，信访局长的高配一方面显示了信访工作的重要 性，另一方面却也凸显信访形势的严峻。

高配信访局现在被推到了县一级，上访大省山西最近宣布县信访局长要提高到副县级。职位高配、权力实授，这种变化会催生出什么新的现象？

信访代价

就像硬币的两面，运用好信访这个管道，能够为老百姓解决许多实际困难，消解危害社会稳定的因素，但是，如若处理不当，甚至失控，社会为此付出的代价也很昂贵。

2004年，江苏省宿迁市按照相关规定对67名“无理上访人”进行程序“终结”，那时，全国人大代表、宿迁市委副秘书长、信访局长申湘琴就算过一笔账：一个上访人进京，地方 “带人”一趟就要花掉3000元，如果这67个人每年都进京几趟，一年要花掉多少钱？

经济账算完还有“政治成本”，申湘琴回忆说，宿迁辖下的泗阳县，曾经因为一个上访人在“敏感时期”多次进京上访，整套领导班子被追责遭撤换。

淮安市信访局副局长杨德师也回忆了一个案件：“文革”期间，某人家中价值3000元的黄金被收走，“文革”结束后，他要求退回。因为实情一时难以考证，案子一拖再拖，耗费了众多的人力，并为此付出十几万的行政成本后才终于结案。

对于一些上访人来说，无论其初衷“有理”或是“无理”，“经年累月的上访不但毁掉了家庭，毁掉了生活，甚至很多人为此患上精神疾病，”这样的例子，申湘琴和杨德师这些一线的信访工作者见的太多了。

按 照杨德师的说法，从信访中可以看出中国社会发展及矛盾变化的轨迹：上个世纪80年代末到90年代初农民群体反映的信访问题多；90年代以后，随着国企改制 大规模开始，工人群体的信访量激增；现在城市发展成为主题，涉及征地拆迁的案件也就多了起来。据《瞭望新闻周刊》报道，1993年我国发生各类群体性事件 0.87万起，到了2006年就发展到9万起。短短十三年的时间里竟上升了9倍多。

2000年以后，信访工作被提到维护“社会稳定”的高度，各级党委政府对信访工作的重视程度是空前的，在不断的探索中出现了新的现象。

不同的路径

减少进京“非正常”上访人数，是让地方信访部门最“头疼”的问题，经过多年实践，江苏淮安、宿迁和辽宁沈阳等地的信访工作者都意识到疲于奔命地“截访堵人”是没用的，“解决老百姓的实际问题”才是问题的核心，围绕这个共同核心，三座城市开始了不同的路径探索。

淮 安的“阳光信访”路启程得早，从2001年起，就利用干部“走下去”的做法消化了大量历史积案。现在，淮安利用“阳光信访”系统，一方面提供多渠道的“便 民”信访服务，另一方面把信访问题的解决归类到各级职能部门，“问题解决在当地，矛盾化解在基层”，信访局的职能则被确定为“监督管理”。

淮安市委副秘书长、信访局长邱金义认为，“平时把矛盾解决好，越级上访才会少，中国信访工作解决问题的重点在县处级机构”，而淮安的路子代表了信访的未来趋势，邱金义进一步说，“信访局应该更名为信访服务管理局”。

沈 阳也是近年信访工作的“明星”城市。在2008年以前，沈阳市群众到各级部门的上访量，每年都在16万人次左右，进京上访和进京“非正常”上访人居高不 下。严峻的信访形势倒逼政府必须采用“非常规”的手段解决问题。沈阳为此倾力打造的信访大厅，工作人员就有300多人，集公安、法院、民政、劳动、规划、 房产、教育、城管、卫生等21个市直单位，专业骨干坐镇大厅，俨然一个“小政府”。而信访局也通过“管理这些骨干”而变得“有权处理事”。信访大厅成为全 市信访工作的组织协调中心，以“集中权力”的方式“一揽子”解决信访问题。

在宿迁，申湘琴一手建立起的“大信访格局”与沈阳模式有一些相似之处，宿迁市8个部门的人员长期在信访综合接待中心上班，另外还有8家联络单位。不同的是，宿迁的“信访形势平稳可控”，又不及沈阳“财大气粗”，选择以“各负其责归口办理”的方式来处理具体的事项。

普遍的办法

尽管每个城市的实际情况不同，破解信访难题的路径也不同，但是一线的信访工作者在解决具体问题上的一些办法却具有普遍价值。

早 在2004年6月，宿迁市就率先出台了《宿迁市无理上访处理办法》，采取“县乡初审初定”、“县级集中会办”、“公开听证”、“申报市级认定”、“省级终 极认定”和“社会公示”的“六步”工作法对“无理缠访闹访”的“老上访人”做程序终结处理，“终结”的做法后来被写进了2005年颁布的国务院《信访条 例》。

经记者调查发现，用“终结”的办法实际上截断了“老上访人”的“无理上访路”，虽然各地的具体做法略有差异，但“效果都是理想的”。

最 近，申湘琴又在考虑对解决“涉法涉诉”类信访案件的创新办法。经统计，宿迁市进京“非正常”上访的案件里有50%～55%是涉法涉诉类，虽然其中不少人是 “无理上访”，但是也客观反映出“法院判决不够以人为本”甚至“判决不公”的现实，于是造成信访量居高不下。申湘琴考虑，“除了要提高办案人员秉公执法的 意识，在办案程序和具体措施中做一些必要的改进，还可以把判决前庭外调解制度利用起来。”

申湘琴觉得应该成立一支专业队伍，光有法院的人不行，信访局和相关职能部门的专业人士也要参与进来，“既在法律的框架里解决问题，又注重‘人本化’，可以提高当事双方的满意度。”更重要的是，“更多的人监督办案还能避免一些‘判决不公’的情况。”

她的想法得到了法院的认同，法院方面也觉得“茅塞顿开”，正在研究她的建议。

淮 安市在遇到涉法涉诉类案件时也有自己的办法。淮安市信访局副局长杨德师说，“对涉法涉诉的上访，不能用行政手段来推翻法院判决，维护法律程序的尊严是信访 工作的底线。”现实中，民众最关切的一般不是官司的输赢，而是实际问题有没有解决，在这种情况下，淮安市多采用“行政救济”的途径来处理这些难题，考虑的 是“社会效果”。

从“传达室”到“办公室”

淮 安的“阳光信访”每年都会吸引很多省市派人前来学习经验，邱金义与这些省市的信访局长们进行过交流，有的信访局长说，“阳光信访”虽然好，但是持续高位运 行的信访总量给他们的带来了巨大压力，他们拿出了大量的精力“围追堵截”，“服务和管理还无从谈起”。此外，“阳光信访”系统与国家信访局的内部办公系统 还不能对接，这也是“阳光信访”目前遇到的“瓶颈”。

据一位知情人士透露，沈阳建信访大厅的做法推广并不顺利，甚至国家信访局都没有做好这项工作。在一些地方，信访局就像党委政府的“传达室”，“一个自身难保的机关部门怎么能做好老百姓的工作？老百姓又凭啥信任你？”

在 谈到具体工作的层面，邱金义反复强调一个观点：“信访工作做得好坏，关键在于党委政府主要领导的重视程度。”申湘琴也持类似观点，她进一步提到，“信访局 长不是什么人都能干的”，信访局长们每天处理的都是“不规则”的事，“要有公平正义感，还要有智慧，懂政策法规，更为重要的是敢于得罪人。”而不容易解决 的事，她这位副秘书长就要出面来保证工作的力度。

申 湘琴还注意到一个问题，很多政策法规“头疼医头、脚疼医脚”，不考虑基层实际，由此产生了的大量涉法涉诉类、涉军类、历史遗留类、跨地区跨行业等信访问 题，而这些问题都以“归属户口所在地”的方式推给了基层形成信访压力，地方政府却没有职权来处理这些问题，这让一些基层信访工作者一肚子苦水。

立法之惑

申 湘琴在宿迁市信访局长的位子上已经干了13年，因为成绩突出，她本人和她的团队都得到过很多荣誉，但她依然有很多疑惑：当下各级党委政府对信访工作的重视 程度是“空前的”，信访工作者的贡献和努力是“前所未有的”，而各级信访部门的工作措施甚至到了“穷尽的程度”，为什么信访总量仍高位运行、群体性事件仍 在频繁发生、信访量仍在不断增加？

这 些都促使申湘琴“回到制度建设层面思考问题”。2005年，国务院出台《信访条例》；2008年，监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局又联合出台了 《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，对《信访条例》“责任追究”做了补充。但是申湘琴算来算去，信访工作只有几个行政法规，“跟那些恢弘的大法相比太 单薄了。”

今 年两会，申湘琴提交了《要抓紧制定〈信访法〉》的议案，在她看来，“制度层面的建设已经不适应当前的信访形势”，“工作好坏很大程度取决于领导重视”， “各个职能单位解决信访问题没有绩效考评机制”，甚至“地方性的行之有效的工作措施与法律不对号”这些问题客观上都是“无法可依”造成的。因此她建议，应 赋予信访部门必要的权力，包括协调权、调查权、质询权、建议权、监督权和责任追究权。

申湘琴告诉本刊记者，她的上诉议案得到了很多代表的响应，有人告诉她，“信访立法的事有关部门正在考虑”。本届人大代表的任期还有两年，申湘琴说，能够为“促成信访立法”做一些有益的工作是她作为信访工作者的最大心愿，也是作为全国人大代表要尽到的责任。

最高检察院副检察长柯汉民接受本刊记者采访时认为，应该考虑放入终结程序的，是一些法律判决已经生效了，各种终结措施都已经采取完了，各方的意见都已经反映得比较明确了，比较合法的，处理得比较公正的，困难已经解决过了，于情于理于法都已经穷尽了，还继续上访的。

柯汉民透露，中央政法委现在正在广泛征求信访案件的终结办法，根据目前来信来访的情况，特别是一些涉法涉诉的案件也正在研究、制定和执行终结的办法，这些办法应该会很快出台。

沈阳：敞开大门后的信访

从老大难到信访模范，沈阳只用了不到两年时间，沈阳信访大厅的模式正成为其他城市效仿的榜样

沈阳信访体系正酝酿着新的变化。

一个全新的部门在4月7日成立，这个名为群众权益保障和投诉受理工作部，直接将群众保障和信访工作归属到中共沈阳市委机关部门。这在全国尚属首例，在确定这个部门名称时，征求了来自各方面的意见，“投诉和受理”这五个字，正是来自国家信访局的建议。

沈 阳市委副秘书长、信访局长陈国强透露称，这是为了进一步强化信访的解决力度。“这个部成立后，侧重强化对群众权益保障工作和投诉受理工作的领导和解决力 度，也加强了对解决问题责任主体的督办力度，坚决杜绝拖着不办的现象，此外，还会强化对民生的管理，从实处保障老百姓不被欺负。”

信访“集权”

“我准备告到底。”79岁的孙毅第一次上访时就抱着要上访到底的决心。

让老人上访的原因是自己买房遇到的麻烦。孙毅买的房子，入住后才发现煤气管道和卧室在一起，这显然令他无法接受，没有人愿意卧室里安着“定时炸弹”。

孙毅查阅了有关房屋设计规定，发现有文件明确要求煤气管道和卧室必须分离。于是老人开始找开发商，找行政执法部门，也找市建委，折腾了大半年，却没有人给他一个说法。

3 月18日，已经憋了一肚子气的孙毅决定到信访大厅上访。那天接待孙毅的是吴佩君，她回忆说，老人一进来就开始喊了起来。“大爷，您先别激动，坐下喝点水、 吃块糖慢慢说，没有解决不了的事。”吴佩君站起来，帮孙毅倒了杯水，剥了块糖，看着对方的热心，孙毅气也消了一半，开始讲自己的问题。

问 题并不复杂，有着21年信访工作经验的吴佩君立即找来了煤气总公司和开发商，与大厅内的市建委、市行政执法局、市房产局等部门一起召开专题会议。原来开发 商在售房时没有告知住户进行二次装修实施室内格局的间隔设置，煤气部门在批注此楼住户用气时，也没有发现该户情况。最后决定由开发商出资2万元，用于再改 造和补偿。

但 此时开发商认为2万元过多，拒绝了政府协调意见。吴佩君反复和开发商进行沟通，“老人现在在气头上，你们自己派施工队进行作业老人肯定不允许，如果不进行 改造，煤气部门必然进行停气关闭处理，这样可能会造成一个楼的居民因为用不了煤气前来上访，那时候局面就更复杂了。你们在购房合同和居民入住前都没有讲清 楚这件事，确实存在很大的责任。”开发商最终同意了调解意见。

3月25日，为了不让老人跑来跑去，吴佩君亲自将钱送到了孙毅家里。

“折腾了大半年的事，一周就解决了。”原来抱着信访到底的老爷子高兴坏了。10天后，孙毅再次来到信访大厅，这一次他带的是锦旗和糖果。

“做 信访工作关键就看解决不解决问题。”沈阳市委副秘书长兼信访局局长陈国强说。正是在这样的理念下，2008年6月，沈阳信访大厅正式启用，拉开了沈阳市信 访工作全面改革的大幕。新机制中，一改过去“分头接待、多头交办、责任部门推来推去、上访群众跑来跑去”的现状，而是汇聚了包括公安、法院、民政、劳动、 规划、房产、教育、城管、卫生、交通等21个部门的180名一线干部在大厅，集中解决新时期的信访矛盾。

这是沈阳信访模式的开始。

解 决老问题，要用新办法。“过去就是转达，转来转去，信访干部满腔热血地做事，一些责任单位却无心处理，很多案件就这样从简单拖到了复杂，从小拖到大。过去 工作有缺失、遗憾，也有官僚主义和错案。原有的信访体制已经不适应新形势和新任务，我们要做好信访工作，必须第一刀砍到体制上，彻底转变过去转而不办的恶 性循环。”陈国强说。

沈阳的新体制中，“集权”是很重要的一点。选入大厅的21个部门都是受理信访量较大的部门，他们可以通过分头调处、多个部门联合调处、大厅主任协调调处和联席会议确责调处的“四级调处”工作流程解决各类信访案件，无论是简单还是复杂的，都保证老百姓诉求有门、有果。

除了市信访大厅外，沈阳市15个区县也纷纷以这种形式建立信访大厅，形成了“1+15”的模式，保证了信访新机制在全市的覆盖。

精兵强将

“你 放心吧，这个问题是历史遗留问题，我们已经协调了劳动部门和企业那边，因为涉及到很多当时的政策，所以现在还在进一步的协调中，一定会拿出一个解决方案， 给你一个满意答复。”在交通部门的接访室，道路运输管理处副处长孙柏林耐心地给来访的高先生解释。“那行，有你这句话我就先回去了，就等着结果出来了。”

从早上8点半开始接访后，这样的接访案件孙柏林平均每天能接10件，但如果遇到信访量大的时候，一天都推不开门了，门外全是排队的信访人。

每天孙柏林都会提前一个小时到单位，会利用这段时间想想一天的工作安排，并做相应的准备，再给自己沏壶茶，“每天说大量的话，一天下来就得多喝水。”孙柏林笑着说。

在沈阳全新的信访工作中，像孙柏林这样的“官”还有很多，他们所发挥的作用不容小觑。

沈 阳过去的信访部门，常设的值班人员只有两位，负责接访的工作人员不过40人，而他们既没有解决问题需要的专业全面的知识背景，也没有解决问题的实权，只是 转接督办，“其实这就是过去为什么信访解决不了问题的原因，而现在的这支队伍中，80人是原来信访局的人，100人是大厅刚成立时招进来的派遣制的政府雇 员，20人是社会公益岗位，剩下的180人就是21个部门调来的精兵强将。基本都是各部门的后备干部带队，各个办公室的处长、主任坐镇一线，这些人业务能 力强、专业知识强，同时也有市委市政府赋予的实权，你说能不解决问题吗？”陈国强笑着说。

像 孙柏林这样来驻厅工作的干部都是在原单位掌握实权的人，同时又是单位里面临升迁提拔的第一人选，他们的人事关系都调进大厅，由信访局进行统一管理考核， “考核很简单，就是能不能解决问题。”陈国强说。信访局专门出台了《信访大厅接待调处考评细则》，明确了各项工作指标，并及时向市领导和有关部门反映驻厅 干部得工作表现。每周大厅都会将他们的接访量、解决问题的量公开披露，信访工作做得好不好直接影响了他们在原单位能否升迁。在这样的激励下，每一个干部都 卯足了劲工作，将原有的“要我做事情”变成了“我要做事情”。

正是靠着这支队伍，大厅启动至今累计受理群众初访11万件次，办结率达到95.7%，息访率达到85%以上，化解积案15000件。

信访“答辩”

2009年10月，沈阳市最后一条小公汽停运，这是一次很艰难的改造过程，对于很多经营业主来说，下线退市就等于断了生活来源。为此每天都有大量的业主跑来大厅上访，闹得很凶。

“一个车上有司机和乘务员，这两个人就可以养活两个家庭，等于说一台车养活六口人。所以在做工作当中我们要解决的不是这一两个人的问题，而是六口人的问题。”孙柏林对这个案件记忆犹新。最终政府拿出3000万元用于回购退市车辆，也作为对这些业主的补偿。

为 了彻底解决信访难题，沈阳市做足了财力支持。市区两级多渠道筹措资金，调整财政支出结构，按照各区每年不少于3000万元、开发区和县(市)不少于 1000万元、市级以1亿元为起点上不封顶的标准，依托大厅建立信访工作资金保障制度，这项资金不但用于解决信访案件，而且还有对困难信访人的帮扶救助。 陈国强透露，信访大厅很多息访案件都是通过这一制度保障解决的。据统计，2008年以来，全市用于信访工作的累计支出达到了31.1亿元，相当于当年财政 收入的11%。

资金是保障，如何将信访量降低是重中之重。为此，沈阳市有针对性地出台了各种措施解决信访难题。为了转变此前信访总是“找后账”的老观念，信访大厅建立了信访风险评估制度。

2008年初依据长江商贸区的发展规划，沈阳市北行农贸大厅拟搬迁至塔湾地区。以往这种大规模的搬迁总是最容易诱发群体性上访的事件，按照相关规定，信访局对这一项目进行了信访稳定风险评估。

在 评估中，信访局人员走访了大量业主和周围居民，倾听他们的意见和建议，并会同工商、税务、街道办事处、司法等部门召开论证会，并依托由法律、房地产、社会 学、金融等方面的专家学者组成的信访稳定风险评估专家库，对可能出现的不稳定因素进行科学的预测、分析、论证，认为这次搬迁极易产生不稳定因素，建议暂缓 该项目。最终，区委区政府采纳大厅评估结果，暂不实施这一规划。

2008 年6月，沈阳市委出台《关于对重大建设、改革项目实施稳定风险评估的规定》，今年又相继出台了相关实施细则，据张处长介绍，目前评估已经形成体系，针对动 拆迁、土地规划审批、安监、环保、劳动保障、企业改制等六大方面重点监控，一旦评估结果认为会诱发大规模上访，立即叫停。

除 了风险评估外，沈阳市针对一些老上访人一再上访，对信访部门处理结果不服的情况，在今年年初，推出了《终结信访事项公开评议暂行办法》，以“答辩会”的形 式，请信访群众与专家、学者、人大代表、政协委员等众多专业人士一起当面阐述理由，其过程和结果将在新闻媒体上公开发布，这在全国成为首创。

按 照规定，具备三类情况可以进行公开评议：(1)已经走完信访事项三级终结程序，不同意复核意见的信访事项继续上访的；(2)没有履行信访三级终结程序，但 市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室及以上组织认定不予支持的信访事项继续上访的；(3)信访人已同意信访事项处理意见，并作出息访保证承诺， 又就同一信访事项再次上访的。

“目前这个政策正在前期运作，虽然还在讨论和准备中，但是发布这个《办法》到现在，已经收到了一些前期效果，当我们向相关上访者提出可以进行公开评议后，一些上访者自己就斟酌情况息访了。”沈阳市信访局综合处处长李树斌表示。

正是在这些强有力的机制的联合作用下，沈阳信访模式得以确立并发挥了行之有效的作用，真正改变了过去信访老大难的形象。（记者 孙晓青）